“十四五”时期全国公共法律服务体系建设成效及“十五五”时期展望

司法部公共法律服务管理局

摘要：“十四五”时期，在各级司法行政机关和广大法律服务工作者的共同努力下，我国公共法律服务体系建设取得突破性进展，为维护社会公平正义、服务经济高质量发展、促进社会和谐稳定作出积极贡献。我国公共法律服务体系建设没有复制他国法律服务业发展路径，而是在不断探索中走出一条具有鲜明中国特色的发展之路。“十五五”时期，我国公共法律服务体系建设仍需在加强党的领导、完善体制机制、优化资源配置、提高服务质效、加强开拓创新等方面持续下功夫，推动公共法律服务从“有没有”向“好不好”提档升级。

关键词：党的二十届四中全会  公共法律服务体系建设  “十四五”时期成效  “十五五”时期展望

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是谋划“十五五”工作的重要一年。“十四五”时期，全国司法行政系统认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，按照司法部《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》（以下简称《建设规划》）各项要求，深入推进公共法律服务体系建设，取得显著成效。我国覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的公共法律服务体系基本建成并持续完善，公共法律服务“有没有”的问题得到基本解决。刚刚闭幕的党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确了“十五五”时期经济社会发展的指导方针和主要目标，也对公共法律服务工作提出新的更高要求。基于此，我们全面梳理“十四五”时期公共法律服务体系建设取得的成效，深刻总结成功经验，研究提出“十五五”时期提高公共法律服务工作质效和公信力的思路举措，不断健全覆盖城乡的公共法律服务体系，推动以高质量法治保障实现中国式现代化。

一、“十四五”时期全国公共法律服务体系建设成效显著

“十四五”时期是公共法律服务工作快速发展的关键五年。在习近平法治思想的科学指引下，我国公共法律服务体制机制不断完善，实体、热线、网络平台功能有效发挥，城乡基本公共法律服务均等化、普惠化持续推进，人民群众享有的公共法律服务质量明显提升，广大法律服务工作者年均办理各类业务4000多万件，有效满足了人民群众和各类社会主体的法律服务需求，为服务经济社会发展、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定作出了积极贡献。

覆盖全业务全时空的法律服务网络基本建成。“十四五”时期，全国共建成59万个公共法律服务实体平台，基本实现县、乡两级实体平台全覆盖，60多万个村（社区）配备法律顾问，有效打通线下服务“最后一公里”；各地12348公共法律服务热线平台全面建成并与12345政务服务便民热线联通，基本实现“7×24小时”服务，累计提供法律咨询服务6037.52万通；中国法律服务网和各省级法律服务网覆盖范围不断扩大、服务方式不断优化，中国法律服务网访问量达1.16亿次，注册用户922万人，累计咨询量1129万次，留言咨询平均回复时长缩短至1.34小时，即时咨询基本实现2分钟内回复。各地实体、热线、网络平台普遍实现资源共享、信息互通，不断满足人民群众多样化、多方面的法律服务需求。

公共法律服务的均衡性、可及性进一步提升。“十四五”时期，全国律师队伍持续壮大，现有律师事务所4.5万家。律师行业东中西部对口帮扶机制建立健全，“无律师县”问题基本得到解决。全国共依法设立法律援助机构3000余个，工作人员1.2万人，共组织办理各类案件1016万余件，提供法律咨询8895万余人次。依托乡镇（街道）司法所和工会、共青团、妇联等群团组织设立法律援助工作站7万余个，依托村（居）委会建立法律援助联络点35万余个，法律援助“半小时服务圈”基本形成。公证、司法鉴定服务基本实现县域全覆盖，人民调解组织实现村（社区）、乡镇（街道）全覆盖，基本实现每个行政村（社区）都有1名以上“法律明白人”。司法部持续实施“一群体一品牌”建设，深入开展“法援惠民生”、法律援助“安心行动”“法援护苗”等系列活动，进城务工人员、残疾人、老年人、青少年、妇女和军人军属、退役军人等重点群体的法律服务需求得到有效回应。

保障司法公正作用进一步发挥。律师辩护代理制度持续健全完善，刑事案件审判阶段律师辩护或值班律师法律帮助基本实现全覆盖，审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作深入开展。司法部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等制定多个文件，持续增强律师会见权、阅卷权、知情权等执业权利保障，畅通律师执业权利救济渠道。法律援助法正式实施，司法部联合有关部门制定《法律援助法实施工作办法》等文件，法律援助服务日益规范。各地持续开展法律援助案件抽查，案件质量明显提升。公证机构积极参与人民法院调解、取证、送达、保全、执行等司法辅助事务，公证作为预防性司法制度的价值充分发挥。鉴定人出庭做证活动更加规范，近年来鉴定人通知出庭率保持在98%以上。

服务基层社会治理效能进一步彰显。“十四五”时期，人民调解委员会发展到69万余个，人民调解员310余万人，覆盖城乡和重点领域、重点单位的调解组织网络基本形成。全国人民调解组织共调解各类矛盾纠纷4572万件。“十四五”时期，矛盾纠纷多元化解成效显著，全国共设立律师调解工作室（中心）1.2万多个，发展律师调解员6万多名，公证共参与调解125万余件，仲裁案件以调解和解方式结案70余万件，占案件总数28%。全国共有18.4万多名律师、基层法律服务工作者等法律专业人员担任村、社区法律顾问，有效提升基层社会治理法治化水平。目前，全国共有司法所3.9万多个，司法所工作人员17.3万余人，乡镇、街道司法所实现全覆盖，持续为群众提供“窗口式”“一站式”服务。“十四五”时期，全国司法所平均每年参与和指导调解各类纠纷800多万件，开展法治宣传教育140万场次，接待群众法律咨询540万人次。

服务经济高质量发展能力进一步提高。中央国家机关和省、市、县三级党委、政府普遍配备法律顾问，全国4.4万多家党政机关设立公职律师，共有公职律师13.3万余人；全国1.4万多家企业设立公司律师，共有公司律师4.6万余人。全国2.1万家律师事务所与2.7万个工商联所属商会、2700多个县级工商联建立起联系服务机制，有力推动法治化营商环境建设。公证行业深入开展“公证提质增效三年行动”，删减不必要证明材料116项，将出具部分公证书的期限缩短至5个或10个工作日，公证服务在金融、民营企业、知识产权保护领域作用不断拓展，“十四五”时期共办理各类新型公证业务783万件。仲裁行业借鉴国际有益规则，在国际投资、知识产权、证券期货等领域开展实践探索，旅游投诉调解与仲裁衔接试点工作深入开展。一流法律服务高地建设取得积极成效，四川、上海、吉林、福建、重庆等地建成多个省级法律服务聚集区，广东、云南、广西等地结合实际建成一批特色化法律服务实体平台。国际商事仲裁中心建设有序推进，国际商事仲裁中心建设专家委员会成立，试点地区仲裁机构专业化国际化改革积极推进，2024年试点地区仲裁机构办理涉外仲裁案件2765件，标的额1717亿元，分别占全国涉外仲裁案件总量的63%、87%。最新国际权威评估机构报告显示，北京、深圳、上海跻身世界最受欢迎仲裁地前十。

涉外法律服务水平进一步提升。我国律师事务所已在37个国家和地区设立207家境外分支机构，一批高水平律师事务所进入国际一流律师事务所行列或前列。我国积极打造中国特色国际一流仲裁机构，一批机构在业务量、仲裁规则、互联网仲裁等方面已走在世界前列。中国国际经济贸易仲裁委员会等仲裁机构“走出去”，在北美、欧洲、香港设立分支机构。我国积极参与联合国国际贸易法委员会国际仲裁规则研究制定，为发展完善国际商事争端多元化解机制提供中国标准和方案。我国涉外法律服务人才队伍初具规模，司法部举办3期涉外律师人才高级研修班和10期公职律师、公司律师涉外法律服务人才培训班，培训涉外律师1300多人，举办4次粤港澳大湾区律师执业考试，560多名优秀港澳律师通过试点到大湾区内地九市执业。司法部会同五部门开展涉外仲裁“三个千人”人才培养计划，持续组织实施国际仲裁研究生培养项目，目前已招生约1200名；在北京、香港举办全国涉外仲裁人才培训班，培训涉外仲裁实务人才260名。通过经常性组织开展国际商事仲裁交流研讨活动，我国涉外法律服务交流合作机制更趋成熟。2025年3月，我国“一带一路”法律服务国际论坛成功举办，在凝聚法治共识、推进法治互鉴、深化法治合作上取得务实成果。目前，295家国内公证机构与驻外使领馆已开展海外远程视频公证，有效满足旅居海外的中国公民公证服务需求。

公民法治意识和法治素养进一步涵养。全国“八五”普法规划和决议全面实施，“谁执法谁普法”普法责任制全面落实。《习近平法治思想学习纲要》《习近平法治思想学习问答》成为全国“八五”普法读本，持续推进习近平法治思想大众化传播。“尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法”主题宣传活动持续开展，宪法宣誓制度普遍落实，“宪法宣传周”“民法典宣传月”等活动取得积极成效，持续评选年度全国十大法治人物，让老百姓切实感受到法在身边。领导干部学法用法制度更加完善，普法的针对性、实效性更加突出，各地区以及70多个部门行业制定领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度或清单。青少年法治教育深入推进，全国中小学法治副校长、法治辅导员配备率达98.9%，23个省（区、市）实现100%配备。各地各部门设立普法新媒体账号3万多个，中国普法微信公众号总订阅数突破4500万。社会主义法治文化蓬勃发展，形成江西瑞金、甘肃南梁、陕西延安、河北西柏坡等许多特色鲜明的法治文化阵地。目前，全国共有法治宣传教育阵地113个，其中32个以红色法治文化为主题，县级以上宪法主题公园、广场2818个，县级以上民法典主题公园、广场2416个，行政村（社区）法治宣传栏等文化阵地覆盖率已达95.7%。“十四五”时期，法律职业资格管理工作制度化、规范化水平进一步提升，新一轮国家统一法律职业资格考试放宽政策顺利实施，民族地区考生可使用5种少数民族语言文字参加法律职业资格考试。

二、我国公共法律服务体系建设的经验与启示

推进公共法律服务体系建设是以习近平同志为核心的党中央深刻把握新的发展条件和历史机遇，统筹考虑人民需求、依法治国方略、社会治理现代化、司法行政改革以及防范化解重大风险作出的重大决策。我国公共法律服务体系建设能够取得今天的成就，与其他国家的法律服务工作存在显著区别和突出特点，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性，主要表现为以下几个方面。

坚持党的全面领导。在我国，公共法律服务是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作，与国家政治法律制度、政治意识形态密切相关，具有很强的政治性。我国公共法律服务体系建设始终紧紧依靠党的领导、依靠党的指导思想指引方向。各级司法行政机关和各类法律服务机构始终不折不扣贯彻落实习近平总书记关于公共法律服务工作的重要指示和党中央决策部署，扎实开展“学习贯彻      习近平新时代中国特色社会主义思想”主题教育、深入践行习近平法治思想，确保公共法律服务工作正确政治方向。法律服务队伍始终坚持中国特色社会主义法治工作者定位，拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。“十四五”时期，司法部指导律师、公证、司法鉴定、仲裁等行业认真贯彻落实新时代党的建设总要求，推动行业党建从有形覆盖向有效覆盖转变，全国、省、地（市）三级普遍成立律师行业党委，建立党委统一领导、组织部门（两新工委）统筹指导、司法行政机关党委（党组）直接领导、律师行业党委具体负责的党建工作体制。公证行业不断提升党建工作制度化、规范化水平，公证机构单独或联合建立党组织，或通过司法行政机关派驻党建指导员等形式加强党的领导；各地结合实际加强司法鉴定行业协会、鉴定机构章程和内部制度建设；仲裁行业党的领导工作机制更加完善，律师、公证、司法鉴定、仲裁行业已基本实现党的组织和党的工作全覆盖。

坚持以人民为中心。在我国，公共法律服务是为满足各类主体在社会公共生活中日益增长的法律服务需求而提供的公共法律服务设施、服务产品、服务活动，具有依法保障公民权益、维护社会和谐稳定的作用。人民群众既是促进实现公平正义、共享我国法治建设发展成果的主体，更是推动建设更加均等普惠、便捷高效的公共法律服务体系的主体，必须尊重人民主体地位和首创精神，从人民群众的创造中汲取力量，做好人民满意的公共法律服务。“十四五”时期，公共法律服务体系建设始终坚持以人民为中心的根本立场，认真倾听群众呼声，积极回应群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，努力解决人民群众在法治领域的急难愁盼问题，彰显公共法律服务作为法治领域民生工程、民心工程的重要地位。通过建立健全资源跨区域流动机制，基本公共法律服务均等化水平显著提高。农民工、未成年人、老年人、残疾人等重点群体在法律服务方面的不同需求得到切实保障，发展成果更多更公平惠及全体人民。

坚持整体谋划。公共法律服务体系建设是一项涉及司法行政各项业务的综合性、系统性工作。从内部构成来看，公共法律服务体系是由法治宣传教育、律师、公证、法律援助、基层法律服务、法律顾问、调解、仲裁、司法鉴定、法律职业资格考试等业务共同组成，是由各级公共法律服务实体平台、12348公共法律服务热线和各类公共法律服务网络平台等共同构成的。从外部协同来看，公共法律服务需要政法有关单位、政府相关职能部门以及社会力量等共同参与。我国始终以全局性、整体性和协同性的思维统筹推进公共法律服务体系建设，不断整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，推进公共法律服务“三大平台”协同建设，促进合理布局、资源共享、力量整合，实现均衡健康发展。2021年，司法部编制印发《建设规划》，对“十四五”时期公共法律服务体系建设作出全面部署安排。《建设规划》共设置25项量化指标，其中预期性指标18项，约束性指标7项，五年来《建设规划》实施工作顺利，目前各项指标已基本完成。

坚持改革创新。为更好满足人民群众日益多样化、多层次、个性化的法律服务需求，必须不断深化公共法律服务体制机制改革，创新公共法律服务内容、形式和供给模式。我国公共法律服务体系建设突出实效性，针对公共法律服务各领域工作存在的突出问题，坚定不移推进改革，坚决破除束缚公共法律服务工作的体制机制障碍。党的二十届三中全会明确提出健全覆盖城乡的公共法律服务体系的改革任务，提出要深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革。近年来，公共法律服务领域改革成效突出，公共法律服务工作效能、供给能力、规范水平等方面不断提升，让人民群众切实感受到公共法律服务的便捷优质。

三、“十五五”时期我国公共法律服务体系建设展望

“十五五”时期，公共法律服务体系建设将进入高质量发展的关键阶段，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，紧扣人民群众对公平正义的更高期待，锚定“十五五”时期公共法律服务发展重点任务及2035年远景目标，从以下几个方向持续优化服务供给结构，不断健全覆盖城乡的公共法律服务体系。

进一步加强行业党的建设，坚持党对公共法律服务工作的领导。深入践行习近平法治思想，加强政治引领，把拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治作为法律服务人员从业的基本要求，教育引导法律服务工作者坚持正确政治方向，坚持走中国特色社会主义法治道路。深化公共法律服务行业党的建设，健全完善党组织在机构决策、规范管理中发挥作用机制，加快推进党的组织和党的工作从有形覆盖向有效覆盖转变。坚持以人民为中心，紧盯人民群众急难愁盼问题，持续提高公共法律服务质效和公信力。

进一步完善体制机制，健全覆盖城乡的公共法律服务体系。深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革，提高公共法律服务能力和水平。鼓励、引导社会力量参与公共法律服务，建立健全以政府为主、多种主体共同参与的多元化公共法律服务供给模式。完善政府购买法律服务制度，加强与有关单位沟通协作，支持公益法律服务运营管理，按照国家有关规定向社会公开购买服务的项目目录、服务标准、资金预算等情况。制定促进社会力量参与公共法律服务的政策和措施，引导社会力量通过慈善捐赠、项目合作等形式开展公益法律服务。推动法律服务志愿者队伍建设，吸纳优秀法律相关从业人员和高校师生、社会公众参与法律服务志愿活动，加强对法律服务志愿活动的指导。建立健全符合我国实际的公共法律服务体系建设常态化评价指标体系，探索第三方评价机制，畅通用户反馈渠道，持续巩固拓展公共法律服务体系建设成果。

进一步优化资源配置，促进公共法律服务均衡发展。强化对基本公共法律服务工作的管理和实施，加强与相关职能部门沟通协调和工作协同，建立健全资源跨区域流动机制，促进城乡、区域均衡发展，提高基本公共法律服务均等化水平。加大西部地区专业法律人才培养力度，探索建立稳定人才输送渠道。全面推进公共法律服务规划布局、设施建设、资源配置、人才调配一体化，推进实施援助西部相关计划，支持面向艰苦边远地区农村提供形式灵活的法律服务，推动公共法律服务资源向中西部、向基层延伸，补齐公共法律服务短板。建立健全“互联网+公共法律服务”和“智慧公共法律服务”供给路径，提升公共法律服务资源全时空配置能力。进一步发挥好公共法律服务实体、热线、网络平台的作用，不断提升平台的建设水平，优化平台的功能定位，加强平台的互联互通，打破时间和空间的限制，让人民群众随时随地享受到优质的服务。加强民生领域公益法律服务，引导法律服务志愿者走进城乡社区、面向基层群众提供灵活多样、喜闻乐见的法律服务。

进一步提高服务质效，满足人民群众多样化法律服务需求。关注农民工、未成年人、妇女、老年人、残疾人、退役军人和军人军属、新就业形态劳动者等重点群体法律服务需求特点，持续扎实做好“一群体一品牌”公共法律服务工作，分类提供精准服务。适应需求加强专业能力建设，拓展律师专业服务领域，加快提升知识产权、数字经济、人工智能、涉外等新兴前沿领域服务水平，推进司法鉴定标准体系建设，提升鉴定质量和公信力，强化仲裁专业化建设，打造高水平仲裁机构，全面提升仲裁服务能力，探索开展公共法律服务业务专家评定工作，推进队伍专业化、职业化发展，探索建立首席专家制度，发挥行业智库作用。加强大数据、云计算、人工智能等科技手段在公共法律服务领域的运用，以信息化、智能化、数字化引领公共法律服务资源融合发展，构建统一数据共享平台，促进全国公共法律服务资源共享。推动各地结合实际制定和动态调整公共法律服务事项清单，发展“量身定做”式法律服务。聚焦人民群众法治新需求，推动公共法律服务从“有没有”向“好不好”提档升级，提供更加精准化、专业化、个性化服务，切实让人民群众共享法治建设成果。

进一步加强开拓创新，服务国家高质量发展高水平开放。围绕高质量共建“一带一路”、海南自贸港、粤港澳大湾区建设等国家重大战略实施，紧扣推进高质量发展、发展新质生产力等需求，有针对性地拓展深化法律服务领域，创新法律服务方式，在提供优质高效的法律服务上下功夫。深入开展国际商事仲裁中心建设，加快培育中国特色的国际一流律师事务所和仲裁机构，培养高素质涉外法律服务人才，切实提升办理高端涉外法律事务的实战能力。积极探索中国法律服务“走出去”，支持、指导地方以共建“一带一路”有关国家试点建设公共法律服务实体平台为抓手，积极构建“一带一路”法律及争议解决机制，为中国公民、企业“走出去”和“引进来”外国公民、企业提供“一站式”法律咨询、指引、查明等服务。推动法律服务与先进制造业、现代农业、金融业、知识产权等深度融合，聚焦振兴实体经济，为提高产业创新力、提高生产要素配置效率、增强全产业链优势提供有力支持。